社会发展与档案事业管理的改革
改革与发展是当今社会的两大主题，改革是为了发展，而要发展必须改革。当今社会正是这样处在一个大改革、大发展的时代。档案事业是社会大系统中的一个子系统，档案事业的发展不是在真空中进行的，而是在社会这个大系统中实现的。因此，社会的改革与发展必然给档案事业带来深远的影响。档案事业只有通过改革，才能和改革与发展中的社会相适应，并在社会发展过程中发挥其应有的社会效能。在研究档案事业发展战略时，必须研究档案事业面临的挑战及其对策。
一、我国档案事业管理模式的弊端
建国以来，我国的档案事业取得了令人瞩目的发展。但是，我们不应忽略这样一个事实:我国的档案事业与其它事业一样，是在计划经济体制下建立起来的，档案事业的管理模式是与计划经济的社会运行机制相适应的。党的十四大确定了我国建立社会主义市场经济体制的改革方向，新的社会运行机制的建立使档案事业原有管理模式的弊端日趋明显。
首先是管理思想的不适应。在计划经济体制下形成的档案事业管理思想具有明显的封闭性特征。这种封闭性主要表现在以下两个方面:一是在指导思想上追求档案事业内部规模的扩大和数量的增加，忽视档案事业内部质量的提高和档案事业社会效能的发挥，没有把社会效益的大小作为衡量档案事业发展的主要标准，存在着重外延轻内涵、重数量轻质量、重自身规模轻社会效益的偏向，因而使档案事业的建设与发展处于一种自我封闭的状态之中，未能与外部社会环境形成良性循环;二是将档案事业的管理与调控仅仅局限在档案行政管理部门的职能范围内，在思想上未能真正全面认识到档案事业的社会性和影响档案事业的社会因素的多元性，因而使档案事业管理只能在一个封闭或半封闭的系统中进行单向运作，而社会其它管理系统以及社会需求本身对档案事业的多向监控调节作用未能得到充分发挥，档案事业管理与社会其它事业管理之间相互作用、相互促进、协调发展的运行机制无法形成。
其次是管理体制的不适应。自1954年国家档案局成立以来，全国逐步形成了统一领导、分级分专业管理的档案事业管理体制。在这种管理体制下，档案事业管理活动得以有效进行的条件是两个:一是绝大多数社会组织与政府系统之间具有较强的行政依附或行政制约关系，其中企业与政府部门的关系就是一个典型;二是全社会的档案绝大多数均为国有。这两个基本条件在计划经济体制下是完全具备的。但是，随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，各种社会组织与政府系统之间的行政依附或行政制约关系将逐步减弱，进而部分或全部解除。同时，经济体制改革的深人使社会经济成份结构发生了巨大的变化，集体性质、私人性质以及其它所有制形成的社会组织大量涌现，因而使档案以及相应的档案机构的所有制形式也变得多样化。基本条件的变化，使得在原有管理体制下的档案事业管理活动难以真正有效地进行。因此，必须对包括管理机构、管理机制、管理制度在内的管理体制进行必要的改革。还豁指出的是，分级分专业的管理体制和长期以来各个社会系统相对封闭、自行运转的社会环境，造成了社会档案信息资源和档案工作条块分割太多，缺乏应有的横向联系，其结果是国家无法对档案信息资源的开发与服务进行统一的规划和有效的协调，加上条块之间信息交流不畅，而使大量有价值的档案信息闲置和社会档案信息需求不能得到满足。
最后是管理方法的不适应。在管理方法上较为突出的问题，一是微观化，二是行政化。所谓微观化，是指档案行政管理部门未能把宏观管理与微观管理区分开来，而对管理范围内的档案工作事无巨细，大包大揽，实施全方位的指导、监督和检查。所谓行政化，是指档案行政管理部门将行政手段作为主要的和基本的管理方法，而很少运用法律手段、经济手段等其它行之有效的管理方法。管理方法的微观化和行政化的结果是:一方面，档案行政管理部门长期把大量的人力、时间投入到对具体事务的业务指导之中，并且因对具体的工作环境、工作条件缺乏全面详尽的了解而难以取得理想的管理效果，而对档案事业发展的宏观调控能力却因此受到削弱而显得较为薄弱。另一方面，各级各类档案业务部门被管得过细过多过死，工作活动出现机关化倾向，行政依赖性强，而缺乏主动性与灵活性，更无法形成自我调节和自我发展的能力。
二、我国档案事业管理的改革
为适应社会主义市场经济体制的建立和档案事业发展的需要，档案事业管理必须进行相应的改革。我国档案事业管理的改革，主要应该从更新观念、改革管理方法和完善档案事业管理体制这样三个方面进行。
(一)更新观念
更新观念是意识形态领域的改革，在观念更新的过程中要改掉那些陈旧落后的意识，形成新的意识，即要把计划经济体制下形成的思想观念转变为与社会主义市场经济体制相适应的思想观念。观念的更新是其它各项改革的基础，也是改革深化的重要条件，它能消除人们思想上的束缚，引导人们走出认识上的误区，为其它改革扫清障碍。档案事业管理的改革，首要的是更新观念，当前需树立下列几种观念:
1)大档案事业观念。所谓大档案事业观念，就是指与社会紧密相连的、开放型的档案事业观。长期以来，由于我们片面理解和过分强调了档案工作的政治性、机要性，使档案工作蒙上了神秘的色彩。处于封闭状态的档案工作不可能竭尽全力地去满足社会的信息需求，而档案工作的发展也就因此而缺乏良好的社会环境，档案事业与社会之间无法建立起相互依存、相互影响、相互促进的紧密关系。社会主义市场经济体制下的档案事业应该是一个开放型的、与社会休戚相关的社会事业，具体来讲，档案工作要实现下列几种转变:一是从封闭型向开放型转变，即档案部门的工作重点应放到以多种方式和手段有效地传播档案信息，并为社会的各项活动服务上;二是从知识宝库型向信息喷泉型转变，即档案部门不仅要通过对档案的集中管理、有序管理和安全管理，来履行积累和管理档案财富的职能，而且要通过对档案信息资源的开发，使之成为信息产业的重要组成部分;三是从单干型向网络型转变，即档案部门不仅要加强档案界内部的合作，而且要与图书馆、情报部门加强联系，构成国家文献信息保障系统，实现资源共享，以网络的力量来满足日益增长的社会信息需求;四是从单功能型向多功能型转变，即档案部门要在继续发挥其记忆功能、积累功能的基础上来发挥其它功能，尤其是经济功能，以推动国民经济的发展。
2)效益观念。我们应注意到这样一个事实:一方面社会资源是有限的，另一方面社会需求却是无限的，这就要求人们必须按最佳的分配来实现最有效地使用资源。“经济效益”是一个衡量使用社会资源满足社会需求的成效大小的指标，物质生产部门已广泛运用经济效益这个概念，但是在非物质生产部门，经济效益问题仍然被忽视。在我国，科研、文化、教育、卫生等单位被统称为“事业单位”，其基本含义就是非独立经济核算单位的部门，所需经费由国家财政拨款，不讲经济效益，不讲盈利。档案馆就是属于事业单位的范畴，自然也就无所谓经济效益。然而，按照经济学的观点，任何一种人类活动只要社会为它投入了一定数量的资源，同时它又满足着人们的一定需求，那么，人们就应该对它的经济效益进行分析，以求用最少的资源消耗，使之最大限度地满足人们在某一方面的需求。在市场经济条件下，社会资源的投人主要取决于各项事业的社会效益和经济效益，而决定某项事业社会效益和经济效益好坏的关键因素，是事业各个构成要素及整体活动的质量。因此，档案事业在新的历史条件下要得以不断发展，就必须改变只片面追求规模数量而不讲社会效益和经济效益的指导思想，而把不断提高档案事业的内在质量，最大限度地实现档案事业的社会功能作为主要发展目标。
3)公关观念。档案事业作为社会大系统中的一个子系统，它的发展与社会这个外部环境有着密切的联系。长期以来，由于理解上的片面性，档案部门以“默默无闻”为荣，忽视了档案事业的公共关系，忽视了档案部门在社会上的形象，忽视了档案事业发展对社会环境的依赖性。而档案工作不受重视、档案部门的社会形象较差、社会的档案意识淡薄等不利于档案事业的社会环境的形成，则与此有着直接的关系。因此，树立公共思想，开展公关活动，提高档案部门的知名度和美誉度，在档案事业与公众之间不断建立起一种互相理解、互相支持和互相依存的统一关系，就能争取到社会和公众的支持，从而为档案事业的发展创造一个良好的社会环境。
4)法制观念。从某种意义上讲，市场经济就是法制经济，如何通过加强档案法制建设来规范调整新形势下档案事业所面临的问题，是市场经济条件下档案事业管理改革的重要课题，这对于一个长期以来忽视“法治”，重视“人治”的国家更具有重要的意义。法制方法是一种基于行政方法而又高于行政方法，具有强制性与约束性的管理方法。随着我国社会主义法制建设的不断推进，社会管理将由主要依赖行政方法，转变为以法制方法为核心的多种管理方法综合运用的社会管理形式。毫无例外，在计划经济体制下，档案事业主要以行政手段来管理，社会主义市场经济体制的建立，档案事业必须转向以法律手段为主，以行政、经济等手段为辅的管理模式。
(二)完善管理体制
档案事业所实行的统一领导，分级分专业管理的管理体制，对于合理规划档案机构的布局和系统地集中档案信息资源起着重要的作用。但是由于宏观调控能力的薄弱，这种管理体制也造成了全国档案工作条块分割、缺乏联系的局面，这极大地制约了社会档案信息资源的系统开发和广泛利用，因此必须予以完善。档案事业管理体制的完善可以从以下两个方面入手:一方面应该强化档案行政管理机关的宏观调控能力，通过制定相应的政策和法规，并正确运用社会对档案信息需求的导向功能，鼓励和促进地区与地区之间、行业与行业之间的档案机构的业务协作和信息交流;另一方面可由档案行政管理部门指导建立专门的档案信息服务机构，这种机构具有两个功能，一个是对一定范围内的各类档案机构的档案信息开发活动发挥协调作用，另一个是在档案利用者与档案机构之间发挥中介作用。档案信息服务机构体系的建立可以分为两个阶段:第一个阶段是建立起地区性或行业性的档案信息服务机构，以尽快发挥某地区或某行业档案信息资.X的整体功能;第二个阶段是在条件成熟时实现档案信息服务机构的联网，从而形成社会档案信息服务体系。近年来，我国的三个全国性档案目录中心和一些地方性档案信息服务中心的建立，无疑是在这方面进行的有益尝试。
管理体制不仅包括管理机构，而且包括管理机制和管理制度。因此建立新的管理机制也是档案事业管理改革的一项重要内容。一 个 有 利于档案事业发展的管理机制应包括三个方面的内容:一个是宏观调控机制，另一个是社会制约机制，第三个是内在动力机制。
1)建立档案事业发展的宏观调控机制，宏观调控机制表现在:加强档案事业各组成部分之间的相互依存和相互协调运行的关系;保持档案事业与社会各项事业的协调发展，即对档案事业内部各要素、各环节、各方面及其与外部各种关系，加以控制协调，使之配合得当，保持整体平衡。其具体措施有:加强对全国或地区档案事业建设的总体规划，并将档案事业纳入国家或地区国民经济和社会发展的规划;制订正确的档案工作方针政策，切实发挥方针政策的导向作用;建立健全档案法规体系，提高执法力度和监督水平，使档案事业的各项工作真正走上依法管理的正确轨道。
2)建立档案事业发展的社会制约机制。档案事业是一项社会事业，它的发展必然受社会发展水平和其它社会因素的制约。合理地利用这种制约，形成良好的社会制约机制，将对档案事业的健康发展产生促进作用。因为社会的需求和社会所能提供的条件将决定着档案事业发展的速度、规模、方向和趋势。应当在整体结构合理的前提下和在法规允许的范围内，放手由社会各方面的需求来对档案事业的局部以及微观活动进行制约和调节，从而真正实现档案事业与社会各项事业的协调发展。
3)建立档案事业发展的内在动力机制，档案事业发展的内在动力机制主要表现在以下几个方面:一是提高档案人员的整体素质，建立具有竞争性和激励性的用人制度;二是促进先进技术在档案部门的推广和应用，使档案工作重点实现从“收藏为中心”向服务为中心”的转移;三是拓展服务领域，扩大档案事业的经费来源。服务领域的发展包括服务形式和服务内容两个方面。服务形式应逐渐形成被动服务与主动服务并举，无偿服务与有偿服务共存的局面。服务内容除传统的提供档案原件或复制件的一般服务外，还要提供咨询服务、档案情报服务和档案寄存服务等。随着服务领域的拓展，将使档案事业的经费得到补充，从而增强档案事业的自我发展能力。
管理制度方面的改革主要表现为完善档案法规体系，运用档案法规制度来实施档案事业的管理，即依法治档。我国具有的国家规模的社会主义档案事业的组织与管理必须依托系统而完备的档案法规，建立和健全档案法规体系既是国家档案政策的法制化体现，又是管理国家档案事业的强有力工具。档案法规，一般泛指由国家有关部门制定或认可的有关档案、档案工作和档案事业管理的法律、法令、决定、通则、条例、办法等法规性、制度性文件。我国的档案法规体系，就是由上述用于调整各种档案关系的法规制度所构成的有机整体。具体而言，即以档案法为核心，由若干档案行政法规、行政规章和管理制度组成的相互联系、相互协调的统一体。
1)档案法。1987年9月5日由六届全国人大常委会第22次会议审议并通过的《中华人民共和国档案法》，属于我国档案法规体系的最高等级层次，既是我国档案事业建设最根本的法律依据，又是各级各类档案部门制定有关档案法规制度的法源和根据;既是其它等级层次档案法规的基础，又是档案法规体系的核心。
2)档案行政法规。是由国家行政机关为了执行档案法和履行行政管理职能，在其职权范围内根据宪法、法律而制定和发布的关于档案行政管理的各种规范性文件。其法效介于档案法与其它档案行政规章之间，效力范围一般统辖全国或全行政区域，具有普遍的约束力和指导意义。它的内容往往比较具体化、微观化，表现形式也多为各种决定、规定和条例等。
3)行政规章。各级档案行政管理机关和有关专业主管部门依据法定权限，制定和发布的有关档案行政规章，是实施档案行政管理的直接调控手段，其内容更为具体，适用范围更趋专门化，发布形式也更灵活，文件数量也更大。
4)管理制度。档案机构的内部管理制度，尽管它不具有法律形式和法律效力，但它恰是上述三个层次档案法规思想内容在某一档案实体管理机构内部档案管理中的微观化和具体化体现，其约束力更现实，针对性更强。因此，它是档案法规体系中最基本的部分。
在法制观念淡薄的国家里，加强法制建设、建立健全档案法规体系是一项艰巨的任务，然而加强执法力度，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，则是一项更为艰巨的任务。市场经济体制下的档案事业管理体制，其特点之一就是形成了一套符合我国国情并适应档案事业发展的科学、合理、配套的档案法规体系。
(三)改革管理方法
根据我国政府职能转变中所遵循的“宏观管住、微观放开”的原则，档案管理方法的改革应是明确和强化的市场经济条件下的档案行政管理机关的职能。
档案行政管理机关作为政府的一个职能部门，其基本任务是代表国家对档案事业实施宏观管理，其具体职能应包括以下三个方面:
1)规划协调。规划是指根据国家或地区发展的总体战略，确定国家或地区档案事业体系的结构、布局和发展战略。协调是指协调档案事业与社会其它事业的关系和协调档案事业内部各组成部门的关系，以追求档案事业整体功能的最优化和保持档案事业发展的动态平衡。
2)指导监督。指导是指根据国家有关档案工作的方针政策，对档案事业的各项工作进行政策指导。监督是指依据档案工作的法规制度，对各种档案现象在实行有效控制的过程中的运动状态进行督促与检查。
3)服务保障。即为档案事业的发展创造适宜的条件，其主要内容包括:组织与指导档案专业人员的培训工作，提高档案队伍的整体素质;组织与指导档案科研工作，积极促进档案科研成果的推广运用，提高档案工作水平;组织与指导档案宣传出版工作，创造有利于档案事业发展的社会舆论环境;组织与指导档案界的国际交往与合作，借鉴其他国家和地区档案工作的成功经验，促进本国档案事业的发展。
在管理方式上，档案行政管理机关应摒弃运用行政命令进行微观调控的直接管理方式，而应采用运用政策法规进行宏观调控的间接管理方式，从而真正使档案事业的各项工作既协调发展，又具有生机活力。在管理方法上，应由行政手段转变为依法管理，即以法律手段为主，辅以行政、经济等手段进行管理。
