《档案法》的属性特征、作用、施行及修改
一、《档案法》的属性特征
(一)《档案法》具有所有国家立法的共同特征——社会性
《档案法》不只是针对国家机关和档案部门的立法，而且是针对整个国家和社会的立法。其社会性主要表现在法律的制定、法律的内容和法律的实施等方面。首先，《档案法》的制定具有广泛的社会基础。它从起草到公布施行共经历了8年多的时间，先后多次征求法律界、档案界和有关专家的意见。《档案法》的创制凝结了社会各界人士的经验、智慧和劳动，充分体现了我国人民的共同意愿，是社会共同创制的文化成果。1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议在进行广泛施法调查的基础上，通过了《关于修改<档案法>的决定》。其次，《档案法》的内容具有社会性。保护档案的完整与安全已成 P145为社会上各种国家机关、社会组织和公民个人的共同义务；档案所有权的属性，体现了我国社会主义初级阶段档案管理的社会阶段性特征；档案信息的开发使用权利的有关规定，也体现了信息资源社会共享的特征。再次，《档案法》的施行也具有社会性。贯彻执行《档案法》不仅是档案部门的重要社会责任，而且也是社会各界的共同责任。各级国家机关、社会组织及公民都应把遵法、守法、开展法律监督，视为自身的法律义务。
(二)《档案法》具有一定的纲领性和创建性
1996年修改后的《档案法》所做出的有关规定简明扼要、内容翔实，且富有创建性。如该法律规定，各级人民政府应当将档案事业列入国民经济和社会发展计划，这是对我国档案事业今后的发展做出的纲领性的原则规定。这种规定为今后档案部门解决人、财、物问题提供了法律依据。再如，该法律规定档案管理机构要采用先进技术，实现档案管理现代化；这对于许多单位而言并非马上就可以实现，但它却为我国档案管理工作的发展提供了奋斗目标。这类规定为我国档案事业的发展确立了前进的目标，具有较强的创建性。
(三)《档案法》的民主性
该法律是在科学地总结档案工作历史经验和理论成果的基础上创制出来的，也是在改革开放的社会环境中创制出来的。、档案作为国家和民族的共同文化财富；它决定了档案馆所保管的档案必须定期、分批地向社会实行开放，实现档案应有的经济与社会效益。正如该法律所规定的，凡因从事经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作需要利用档案的组织和公民，都可以按照法律和有关规定，利用开放的和未开放的档案。法律的这些规定，是国家赋予广大公民的一种民主权利。它对于我们解放思想、依法开发档案信息资源，具有十分重要的社会历史意义。每个自然人和法人只有认真地遵守《档案法》所规定的义务，才能使其民主权利得到法律的保障。
(四)《档案法》的强制性
《档案法》是需要社会共同遵守的法律行为规范，是国家通过强制力来保证施行的。任何机关、组织或个人不得以任何名义妨碍或消极对待《档案法》的施行，更不得凭借各种理由削弱国家的档案工作组织或机构。《档案法》的强制性主要表现在：第一，保护国家档案。要求国家机关、社会组织及公民在享有管理、利用档案权利的同时，必须担负起保护国家档案的安全与完整的义务。第二，国家对属于集体或个人所有的具有国家和社会价值的档案有优先购买权，以及在特殊情况下的强制收购权、征购权。第三，《档案法》的强制性还表现在对违反禁止性规范的行为人的处理与制裁方面。 P146
二、《档案法》的作用
档案法律的作用是一个关系范畴，它体现着《档案法》与其调整、规范的对象之间的相互关系。诚然，这种关系的实现，除了必须具有档案工作法律及其调整对象等因素外，还必须通过法律实践这一中介环节。执法的主体只有根据对有关事件或案件的深入调查和分析研究所得到的真实材料，以档案法律中的有关规定为依据，才能有效地实现档案法律的积极作用。在实际工作中，那种不问客观事实滥用法律的行为，只能产生不良甚至有害的后果。
《档案法》的具体作用是多种多样的，但归纳起来，有以下几种主要作用。
第一，《档案法》是建设和发展档案事业的法律保障。《档案法》作为我国为发展档案事业和保证档案事业顺利进行而制定的一部部门性法律，它为我们有效地调整和处理档案工作领域中的基本矛盾和关系提供了原则性的依据。从《档案法》的内容来看，它明确规定了国家管理档案的范围，档案工作的基本原则，档案机构的类别、设置及职责范围，社会机关、组织及公民个人保护档案的权利和义务，档案的公布与利用，违法行为的范围及处置等。这就为保证我国档案工作的顺利进行，维护国家档案的完整与安全，调整国家机构、集体、个人之间在档案事务方面的关系，提供了基本的法律手段。在实际工作中，若想真正实现《档案法》对发展我国档案事业的法律保障作用，就必须做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
第二，《档案法》是进行我国档案法规体系建设的重要依据。从我国档案法规的建设实践来看，《档案法》的制定吸收了其他有关法律、法规的内容精华，但当《档案法》制定完成且生效后，它又成为我们制定新的档案法规、规章的法律依据。换言之，今后我们制定、修订、废除有关的行政法规、政府规章等规范性文件，都必须以《档案法》为准绳。凡是与《档案法》的内容相矛盾、相抵触的法规、规章等，都必须加以修正或废除，否则，《档案法》就会失去其法律规范的作用。
第三，《档案法》是保护我国的国家机关、社会组织及公民形成的或保存的具有国家和社会意义的档案财富的有力法律手段。据《档案法》的有关规定，国家机关、社会组织及公民个人，均应承担保护档案的义务，严禁倒卖国有档案，严禁私自携带具有国家和社会意义的档案及需要保密的档案出境或卖给、赠给外国人，严禁任意销毁、涂改档案，严禁擅自公布国家所有的档案。上述这些规定，为档案行政部门“依法行政”，有效地制止、处罚各种违法行为，保护具有国家和社会价值的档案的完整与安全，提供了基本的、有效的法律手段。
第四，《档案法》是促进我国馆藏档案信息资源开发和利用的有效工具。《档 P147案法》的第四章“档案的利用和公布”，对档案的开放期、档案馆的利用工作条件及管理、未开放档案的利用管理、档案的公布权、档案史料的编辑出版与发行等事项，均作了较有原则性的规定。这为我国的馆藏档案信息资源的开发和有效利用提供了基本的法律保障。根据《档案法》的规定，档案馆可以将已满一定保密期限的档案定期向社会开放，我国的法人和自然人都可在持有合法证明的条件下，通过履行简单的手续，利用业已开放的档案。这对繁荣我国的科学文化、教育事业，促进国民经济的发展，无疑会起到积极的推动作用。档案的功能是潜在的，只有将档案及其信息的加工品投入广泛的社会信息利用实践，其对发展社会生产力，繁荣经济、科学、文化教育事业的积极作用，才能表现出来。为此，各级各类档案馆，必须以《档案法》及有关的行政法规、政府规章等为依据，大力开发档案信息资源，服务于社会各项建设事业。
第五，《档案法》是加强我国档案行政工作的法律依据。发展我国国家规模的档案事业，档案行政工作不能弱化。特别是在目前的社会主义市场经济快速发展的情况下，产生了许多新型的部门和实体，作为国有资产重要组成部分的档案和资料如何管理，有赖于科学的档案行政和具体的业务活动来实现。正因为这种种原因，各级人民政府必须严格遵守《档案法》，强化档案行政机构的职能，以保证我国档案事业的健康发展。随着社会的发展，档案工作事务将越来越多、越来越复杂，档案行政机构必须依法加强行政管理。
三、《档案法》的施行
《档案法》的施行，必须遵循一定的原则，采取一定的方式。
(一)《档案法》的施行原则
在社会实践活动中，贯彻执行《档案法》必须坚持“以事实为依据，以法律为准绳，在法律面前一律平等”的基本原则。
第一，施行《档案法》要以事实为依据，以法律规定为准绳。
所谓以事实为依据，是指在贯彻执行《档案法》的过程中，对各种违纪、违法案件的处理，必须以客观的实际情况为根据。这也是党的实事求是的思想路线和辩证唯物主义思想在实施《档案法》的实践中的具体运用。处理各类与档案工作有关的案件，有关人员必须对案件的起因、经过和结果，进行深人调查研究，搞清案件所涉及的基本事实，在详细了解情况和事实的前提下，做出正确的结论。
所谓以法律为准绳，是指《档案法》的执行主体，必须严格按照《档案法》及国家有关法律的规定，处理和解决各种与档案、档案工作相关的案件。这就要求有关的执法人员必须做到依法办案，依法处理。依法办案，就是要求执法人员 P148在进行有关案件的调查与核实过程中，必须履行法律程序，做到按合法程序办案。依法处理，就是当有关案件的事实调查清楚后，执法人员必须依据法律条文中的相关规定，对违法、违纪者给以一定的处置。在实施《档案法》的过程中，有关部门和人员只有做到实事求是，弄清事实，理清合法与非法、罪与非罪、此罪与彼罪、轻罪与重罪、违纪与违法、一般性违法行为与严重违法行为的界限，才能对案件的当事人做出正确、合法的处理。
第二，实施《档案法》必须坚持法律面前一律平等的原则。
该原则的涵义是：任何单位和个人，无论其级别和社会地位高低，在《档案法》和国家法律面前一律平等。这也是“法治”与“人治”的根本区别之一。我国的所有机关、团体、组织及公民，都有遵守国家《档案法》的义务，享有法律所赋予的权利，绝不允许任何部门、任何单位及个人无视《档案法》、超越《档案法》或凌驾于国家档案法律之上。无论什么单位或个人，只要其行为违背或超越了国家档案法律规范，如不履行保护档案的义务，档案归档不齐全，毁坏、盗窃国家档案，非法买卖国有档案，擅自公布国有档案，泄露档案机密，玩忽职守造成档案损失，涂改档案内容等，均应依据法律追究其法律责任。
(二)《档案法》的施行方式
从我国法制建设的客观实践来看，法律的实施主要采取两种基本方式，即法律的遵守和法律的适用。
1．档案法律的遵守
这种方式是指机关、组织和公民，要自觉地用档案法律来约束和规范自己的思想和行为。由于我国的《档案法》中既有义务性的法律规范又有禁止性的法律规范，所以，它对机关、组织、公民的行为要求也不相同。其中，《档案法》的义务性法律规范，要求有关组织和个人应自觉且积极地在实际工作中履行自己的义务；而禁止性的法律规范，则要求有关组织及个人必须在实际工作中严格遵守，“不能越雷池一步”。因此，我国的机关、组织及公民个人，都必须在实际工作中自觉地遵守《档案法》，增强法制观念，做到依法办事，依法治档。
2．档案法律的适用
这种方式是指由国家机关及其组织成员使用《档案法》来解决各种相关的实际问题。但是，应当认识到，《档案法》的适用不是孤立进行的，而要与其他档案法规、规章等结合起来进行。在日常生活中，我们通常把法律的适用通俗地称为“执法”。显然，档案法律的适用就是国家机关、组织及公民个人，依据档案法规所规定的权利和义务及法律程序，为完成一定的工作任务或达到一定的法律目的而运用档案法律、法规的实践活动。 P149
档案法律的“执法主体”是国家机关，它们以国家的名义开展各项有关的工作活动。这类负责执法的国家机关除了国家法定的司法机关、组织外，还应包括负责掌管国家档案事务的县级以上人民政府的档案行政机关。《档案法》的有效施行，只靠国家司法机关对严重违法的行为者的惩处是不够的，此外，还必须依法强化档案行政机关的职能，加强对我国档案事业的法律行政监督与管理。
值得注意的是：《档案法》的执行，行为主体必须在国家法律限定的范围内，以法律和法规为准绳，做到按程序办事。必须杜绝任何超越法定权限、滥用法律、违反法律程序的事件出现。
在档案事业建设过程中，执行《档案法》等法律规范的根本目的，是为了有效地保护国家和民族的历史文化财富，维护国家的历史真实面貌，更好地发挥档案信息资源在社会主义市场经济建设中的积极作用。
在档案事业的建设实践中，实施《档案法》除了上述基本方式外，还有一些具体的方法。其中包括：
(1)依法制定旨在强化执法力度的档案管理行政处罚办法等法规性文件。《档案法》的施行，使我国档案部门“依法治档”有了法律依据。但是，由于法律本身的原则性较强，操作性较弱，致使档案事业管理中的一些不良行为得不到有效的处理。为了改变这种状况，各级人民政府应根据实际需要制定相应的档案行政法规。
(2)加强与各有关方面的合作，争取社会的支持。执行《档案法》需要社会各方面的共同努力，通力合作。档案行政机关必须在各级人民政府和党委的领导下，加强与司法机关、财政机关及各有关主管单位的联系与合作，取得处理违法、违纪案件的共识。实践表明，档案部门在遇到有关档案管理违法、违纪案件时，积极主动地向所在地的党委和人民政府汇报情况，争取支持，并与有关主管部门合作，才能顺利地处理有关案件。
(3)加强宣传教育，增强社会档案意识。实施《档案法》不仅仅是档案部门的事情，而且是整个社会的共同责任。只有通过各种有效的途径和方法，加强《档案法》及相关行政法规、政府规章的宣传力度，并做到坚持不懈，整个社会的档案法治意识才能不断增强，才能更有效地预防、减少和消除各种违法、违纪事件和行为的发生。“防”胜于“治”，实施《档案法》，确保人们和机关组织的档案管理和利用行为符合国家法律、法规、规章的规范性要求，必须注意采用这种旨在增强社会档案意识、加强社会法制观念的宣传教育方法。只有如此，才能在执法的社会实践中，防患于未然。
四、档案法律的完善与修改
任何法律就其内容和形式而言，都必须根据实践的检验结果和社会发展的需要，进行必要的修改和补充。《档案法》作为国家法律体系的组成部分，也要根据社会实践的发展变化，进行适时的修改和补充。自1988年1月1日《档案法》开始实施以来，档案工作的实践表明，《档案法》的某些规定需要进行必要的修改，某些条款需要充实新的内容，才能适应业已变化了的档案工作实践的需要。在此背景下，从1994年1月开始，有关方面便着手该法律的修正案的起草工作。在总结经验、广泛征求意见及深入调查研究的基础上，拟订了《中华人民共和国档案法修正案(草稿)》的送审稿。国务院法制局在进一步征求有关部门和一些地方的意见后，又会同国家档案局共同对送审稿进行了研究修改，送全国人大常务委员会审议，1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改(中华人民共和国档案法)的决定》，同日江泽民主席发布命令，在全国施行。
(一)《档案法》的修改原则
1．慎改原则
稳定性与确定性是法律的基本要求之一。修改《档案法》不能“大刀阔斧”地进行，不能指望修改后的《档案法》可以解决档案事业管理中的全部问题。国家档案局在广泛征求地方及专家意见的基础上，为了维护法律的稳定性和严肃性，确定了“小改”的原则。其具体涵义是：对于现行《档案法》中能够肯定的内容要尽量肯定，对可改可不改的内容尽量不改，对于执法实践要求法律完善的内容尽量完善。慎改，是这一修改原则的核心思想。只有在法律修改实践中坚持这一原则，才能有效地维护国家法律的稳定性、确定性和权威性。
2．原则性与操作性统一的原则 、 ‘
根据我国的有关法律规定和立法实践，《档案法》的内容应主要规定：公民及社会组织在档案事业管理活动中的基本权利和义务，档案工作的基本制度，档案机构的行政组织制度，档案行政机关行使国家行政权的基本程序等。修改后的《档案法》应保持部门基本法的提纲挈领、原则性较强的特点。只有保持这种原则性，才能体现《档案法》的权威地位，做到“疏而不漏’’，并给行政法规的制定留下应有的空间。但是，《档案法》的原则性并不意味着《档案法》在执法实践中缺乏可操作性。所谓原则性与操作性的统一，是指修改后的《档案法》应简明、充实、切实可行、不模棱两可，并能够为“依法治档”、“依法行政”提供基本的行为规范和框架，对档案行政法规、政府规章的建设和施行具有实实在在的指导和规范作用；而不是要求《档案法》直接解决实践操作中的具体问题。 P151
3．系统性原则
系统性原则是指在修改《档案法》时要通盘考虑《档案法》与相应行政法规、行政规章的相互关系；注意《档案法》同其他法律、法规的协调配合关系，避免《档案法》同其他法律对接不良，以及修改过程中的重复劳动和立法技术上的误差等问题的出现。使修改后的《档案法》能够体现出一部部门法的原则性、权威性与科学性，与档案行政法规、行政规章和其他法律形成一个整体功能优化的法规体系，使其对社会生活的调节具有良好的系统功能。
(二)《档案法》的修改内容
1996年修改后的《档案法》与1987年原《档案法》相比，主要变化包括：
第一，原《档案法》第十六条第二款规定：“前款所列档案，档案所有者可以向有关档案馆寄存或者出售，严禁倒卖牟利，严禁私自卖给外国人。”在这个问题上，既要维护国家的、社会的利益，又要尊重集体、个人对其档案的所有权，否则，在实践中势必引起一定的纠纷。为此，修改后的《档案法》对属于集体和个人所有的具有国家与社会价值的档案或者应当保密的档案，除了规定“可以向国家档案馆寄存或者出卖”外，增加了“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政部门批准”的新规定。这较好地维护了集体和个人的合法权益，同时也赋予了档案行政机关明确的管理职责，使它们可以在处理此类问题时有法可依。此外，还将“严禁私自卖给外国人”的规定修改为“严禁卖给或者赠送给外国人”，从而有效地堵塞了法律的漏洞i确保了国家档案财富的安全。
第二，原《档案法》没有明确规定是否允许以其他方式转让属于国家所有的档案，而在现实社会实践中，随着一些国有企业转制、兼并甚至破产，由于企业所有权性质的改变，原国有企业档案的使用权势必随之转变，禁止这些企业转让其档案的使用权是不符合实际的，企业的历史记录中断也不利于国有企业经营管理活动保持连续性。国有事业单位也有同样的问题。因此，修改后的《档案法》增加了一条新的规定：“国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定。”由此可见，法律应当适应档案工作实践的发展需要，在适当的条件下进行必要的修改，以适应新情况，解决新问题。
第三，修改后的《档案法》对法律责任的相关规定，较之原法律条文更为明确，更具有实际效力。这主要体现在：其一，执法主体的明确。1987年的《档案法》虽然规定了违法事项的类型，及对于违法当事人根据情节轻重给予“行政处分”、“赔偿损失”、“追究刑事责任”、“行政处罚”等，但是，除对“倒卖档案牟利或者私自将档案卖给外国人的”和“携运禁止出境的档案及其复制件出境 P152的”两种违法行为规定可以由“有关国家行政管理机关”给予行政处罚外，其他违法行为的处罚的执法主体并未给以明确的规定。所以，在执法实践中，档案行政机关往往感到缺乏法律支持。为此，通过总结8年的实践经验，修改后的《档案法》对于执法主体的权利给予了明确的规定。县级以上人民政府档案行政部门、有关主管部门，对有违法行为的直接负责的主管人员或者其他直接责任人，有权依法给以行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在利用档案馆的档案中，有损毁、丢失、擅自提供、抄录、公布、销毁、涂改、伪造国家所有档案者，县级以上人民政府档案行政部门可给予违法行为人以警告，可以并处罚款，可以责令赔偿损失。企业、事业组织或者个人出现损毁、丢失国有档案，倒卖档案牟利，将档案卖给或赠送给外国人的违法行为时，县级以上人民政府的档案行政管理部门可给予警告，也可并处罚款、没收违法所得，还可以征购所出卖或者赠送的档案。其二，违法行为的明确。修改后的《档案法》除基本保留了原来法律中的有关违法行为的界定外，对一些违法行为的规定则更为明确。如将原来规定中的“出卖属于国家所有的档案的”修改为“违反本法第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案的”；将原规定中的“倒卖档案牟利或者私自将档案卖给外国人的”修改为“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”等，这些都较之原来的规定严密、明确。此外，修改后的《档案法》增加了违法行为责任的范围。如“不按规定归档或者不按期移交档案的”行为，“明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成损失的”行为，均视为违法行为。从而为从根本上保证具有国家和社会价值的档案的齐全与完整提供了法律保障。其三，修改后的《档案法》更为明确地规定了对“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的”责任人的处罚问题。
第四，修改后的《档案法》对档案馆的利用服务工作作了_更为明确的规定。在《档案法》的第十九条中规定：“档案馆应当定期公布开放档案的目录，为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”这一条进一步明确了档案馆在利用服务中的义务，为档案馆有效地组织档案信息服务、促进档案利用价值的实现提供了重要的法律依据。同时，也给广大社会用户开发利用档案信息资源提供了必要的法律保障。
